综合行政执法改革的理念、法治功能与法律控制
杨丹
（四川大学法学院助理研究员，法学博士）
本文原载《四川大学学报（哲学社会科学版）》年第4期，感谢作者和《四川大学学报（哲学社会科学版）》编辑部授权推送。
摘要：我国综合行政执法改革模式已基本形成，但实践中仍暴露出合法性支撑不足、合理性欠缺、效率不高等问题。改革以“整体政府”理念顺利推行，尤为强调行政权力类型化的意义。从设计初衷与实践样态中可知，综合行政执法改革发挥着规范行政执法行为、优化行政执法体制与化解执法争议等法治功能。在职权法定原则与行政保留原则协调作用的前提下，综合行政执法改革应受行政合理性原则的约束，并符合效率原则的基本要求，以促进法治政府建设的合法、科学与高效。
关键词：综合行政执法改革；法治理念；法治功能；法律限制
《国务院关于全面推进依法行政的决定》（国发〔〕23号）要求在法治政府建设中应“以政府机构改革为契机，理顺行政执法体制”；直至年，才在《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（以下简称“年实施纲要”中首次明确综合执法试点改革可以采取相对集中行政处罚权与行政许可权的方式展开；年，《国务院关于加强法治政府建设的意见》确认综合行政执法的基本任务是合理界定执法权限、明确执法责任、减少执法层级并提高基层执法能力。十八大以来，综合执法改革进入全面深化的阶段，先后通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（）、《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（）、《法治政府建设实施纲要（-年）》、《中国中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（）等文件，对执法主体、执法权限、执法领域、执法程序、执法能力等内容提出新的要求。
综合行政执法改革对于我国行政执法体制的完善发挥了重要作用。一方面，理顺行政执法体制，能有效避免多头执法、重复执法的发生；另一方面，依托于大数据发展的综合行政执法改革朝着法治化、标准化、智慧化与精细化推进，有利于规范我国行政执法行为并提升行政执法能力。
但是，由政策文件推动的综合行政执法改革面临实践困境，比如部门之间的权责关系梳理不顺、缺乏高效的沟通协调机制、人员编制的配置及考核机制不合理等。当改革从城市管理领域向其他领域推行后，传统执法理念与现代技术治理之间形成的冲突愈加明显，这在学术研讨中基本达成共识。学者分析后指出，法律制度的先天缺陷导致致使执法权限不明确、职能交叉或重叠，[1]统一立法的缺失又使得改革过程与改革成果并不总是保持一致。也有学者梳理了行政执法制度史后认为，综合行政执法模式始终处于探索中，因为缺乏统一的制度安排，以致于我国政府层级间执法职责分工不明、执法成本分担机制模糊。[2]
实践表明，缺乏较深入的法理分析是当前制约综合行政执法改革发展的主要原因。本文拟分析综合行政执法改革的理念、功能等法理基础，揭示当下改革运行与机制构建存在的问题，提出新时代综合行政执法改革的法律限制与优化路径。
一、综合行政执法改革的内容及困境
有关综合行政执法改革的统一立法尚未出现，但以各类地方性法规、规章及行政规范性文件为支撑的规范已经形成相对固定的做法。《行政处罚法》在制定之初就赋予省级政府调整行政处罚实施权的权限，[3]为行政执法改革提供了有效的法律依据。事实上，我国综合行政执法改革模式已经形成。立足于国家治理体系和治理能力现代化的要求，十九届四中全会以机构职能优化、协同高效为出发点，探索跨领域跨部门综合执法模式。同时，地方各级政府也出台行政规范性文件回应中央的改革部署，以推进全国范围内的综合行政执法。
（一）综合行政执法改革的基本特点
“行政执法改革是伴随着政府管制实践的发展而发展的”,[4]权力内部结构决定着权力运行的效率。我国综合行政执法改革与法治政府的提出、建设进度基本保持一致，且每一阶段的行政执法水平是法治政府评估的重要指标。
其一，我国综合行政执法改革经历了从无到有、从试点执法到全面执法、从同领域集中执法到跨领域综合执法的历程，大致可以分为集中执法试点阶段（-）、全面推进综合执法阶段（-）、探索重要领域综合执法阶段（-至今）等三个阶段。
依法行政的要求是提出综合行政执法改革的契机，体现为“年实施纲要”对综合执法改革试点的具体安排，采取集中行政处罚权的方式先试先行。但是，试点阶段的行政执法改革步调并不总是一致，比如四川省于年正式启动试点工作，[5]湖北省襄樊市（现已更名为襄阳市）则于年选择在城市管理领域进行试点，[6]福建省委编办对交通领域试点改革的重视发端于年。[7]
全面推进综合行政执法的阶段起始于年《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，全国各地随后以不同方式推动改革。以浙江省为例，这一阶段共出台15件与“综合行政执法改革”相关的行政规范性文件，其中年6件、年7件、年2件。如图1所示，全国制定的行政规范性文件总量在年迎来第一个高峰，共有29件，年则略有回落。
图1：综合行政执法改革相关行政规范性文件的数量走势（-）[8]
年以后进入全新阶段，在全面综合执法的推进基础上，以商务、交通运输、市场监管、农业、文化市场与生态环境保护等作为综合执法改革的重点领域，[9]要求理顺省、市、县三级行政执法体制，健全跨部门、跨领域、跨区域的执法联动机制。
其二，各地推行的综合行政执法改革具有明显的差异性。
1.综合执法改革的覆盖程度有所不同。如图2所示，[10]华东地区7个省份共发布44件行政规范性文件，占总数量的43%；其次是西南地区和华北地区，分别发布14件和13件，占总数量的14%和13%；东北地区最少，仅有5件。其中，西南地区与西北地区同样包括5个省、自治区，但前者针对综合执法改革的文件总量是后者的2~3倍；华东地区占比大的原因在于，江苏省与浙江省自推行综合行政执法改革以来，先后分别制定了行政规范性文件11件和16件。
2.综合行政执法改革的进度不同。如图3所示，五个省份关于综合行政执法改革的行政规范性文件总量均为6件，但所反映的改革步调却不一致。改革试点阶段，四川省与江西省的改革节奏相对一致，但前者起步早于后者，四川省于年便发布了《四川省人民政府关于实行综合行政执法试点工作的意见》，江西省则在年发布的《关于规范行政权力运行加强行政权力运行监督的意见》中提出推进综合行政执法改革；年，福建省委编办制定交通领域综合行政执法改革的实施意见后，三明市、厦门市、南平市等下辖市才陆续采取改革措施。全国进入改革的第三个阶段后，河北省与贵州省的反应相对积极，但略有不同。河北省率先于年在林业领域进行试点，[11]随后确定沧州市作为扩大试点的对象，在全省范围内结合放管服、乡村振兴、证照分离等促进改革的深化；而贵州省的试点工作开始于年，分别确定仁怀市、兴义市、福泉市等试点地区，并结合营商环境、行政管理的需求陆续推进改革。
（二）主要改革措施的梳理
从中央到地方形成的行政规范体系共同促进综合行政执法改革的推进，采取四种主要措施展开，体现在执法体制、执法理念与职能、执法规范和法律支撑上。
第一，重构行政执法体制，契合综合行政执法改革的初衷，目的是解决多头执法、重复执法等执法乱象，着眼于与行政执法关联的机构、职权与人事。常见的做法是，省级以下的地方政府组建综合行政执法局，横向上将市容环境管理、市政管理、城乡规划、农业管理、酒类生产流通监管、能源管理、价格监督、防灾减灾、殡葬管理、公安交通、工商行政管理等领域的执法权划转至综合行政执法局，[12]涉及行政处罚权、行政强制权、行政检查权等执法权力类型。与之对应的人事管理则采取两种做法，一是由同级政府（管委会）统筹协调，即人事任免、奖惩、处分等事务均不在综合执法（分）局；[13]二是原职能机构的在编人员随执法权的转移一并划转入综合行政执法局，由后者统一人事管理，[14]在执法权委托的情况下，执法人员的业务考核以被委托对象的评定为主。
第二，转变行政执法理念与职能，是提升综合行政执法改革认同感的关键，体现在三个层面：其一，行政执法理念应契合服务政府转型的需求，要求各级行政机关“强化服务理念”，并“贯穿于行政执法全过程”，[15]即转变“管理者”的思维，在行政执法中以服务者的立场回应行政相对人。其二，监管理念应是管理职能与执法职能的有机整合，这在各地改革政策中得以反复强调，通过“厘清综合执法机构和行政管理部门关系”实现具体职能的相对分开，[16]同时又要转变行政管理“以罚代管”的传统监管模式，维护执行者与决策者的稳固关系。其三，强调行政执法的向心引力作用，从监管权力与监管手段入手，不仅是体制内执法权力与执法人员的整合，还应当引入经济和信息等手段。
第三，完善执法规范，通过统一执法标准与程序予以实现，并在数字政府建设进程中逐步实现考核指标化。首先，应确保执法程序的法定化，明确执法步骤、环节和时限，通过音像记录等全过程记录方式实现执法过程的透明化、公开化，保障行政相对人的程序权利。[17]其次，保证裁量权基准化的推进在省、市、县（区）各级政府及职能部门得以全面铺开，细化、量化执法裁量权以减少行政执法的随意性。[18]最后，建立综合信息管理平台，开展“互联网+监管”的执法新方式，[19]探索各主管部门与综合执法部门之间的数据共享模式，实现办案流程和执法工作的数字化，实现适度的非现场执法和信息化移动执法。
第四，同步推进综合行政执法改革的立法保障，为改革成果的稳固性与制度化提供法律支撑。自年以来，地方立法权发挥着重要作用。据不完全统计，省级地方性法规有《四川省城市管理综合行政执法条例》，成都市、海口市、昆明市、鞍山市、乌鲁木齐市、西安市等地合计出台6部市级地方性法规；部门规章有《文化市场综合行政执法管理办法》，浙江省、北京市、湖南省等出台3部省级政府规章，贵阳市、青岛市、遵义市等也根据改革需求制定市级政府规章。以上立法涉及执法权限与职责、执法规范、执法协作、执法监督、执法保障与法律责任等五个核心内容。
（三）综合行政执法改革面临的困境
综合行政执法改革全面推行并发挥重要作用的同时，也面临许多问题。
首先，改革的合法性支撑仍显不足。支撑综合执法改革的法律依据仍以《行政处罚法》第16条的规定为主，但规定仅针对行政处罚权的集中，对执法权外延所涉的行政强制权、行政检查权等却未提及。当然也存在一些地方性法规或规章在对综合行政执法的界定中提及后两种执法权，不过仅是对改革后重组的组织结构进行确定。理论上，由地方立法权保障综合执法改革的顺利推进是可行的，但实践中立法对改革决策、改革过程的规范作用仍然被忽视。改革所依据的规范性文件不在《立法法》所确定的法律规范框架内，据此进行的机构设置、职权配置无法与职权法定原则契合。
其次，行政执法体制关系未能有效梳理。纵向上，市、县（区）、乡镇之间的执法关系依托于优化的组织架构与清晰的事权配置。比较遗憾的是，综合行政执法改革未能跳出我国“条块模式”下的组织窠臼，实践部门仍希冀综合行政执法部门之间形成一一对应的上下级关系，而忽略本级政府的领导作用。横向上，试图通过制定清单以划清职能部门与综合执法部门的权责，但实际上仅集中了行政处罚权，而与之匹配的其他权力则大多保留在原部门，并且存量案件与执法权的调整未能形成有效衔接。
再有，行政执法权的集中未受合理性原则的有效制约。综合行政执法改革未遵循行政法的合理原则，导致执法权的集中缺乏合理性，主要体现在两个方面：一是将所有职能部门的执法权全部集中于综合执法部门，忽略了前者的设立初衷与后者的专业需求，某些事项的执法权是否应保留在原部门应充分论证。二是将某一职能部门的全部执法权予以剥离，忽视原职能部门的管理需求，导致其行政监管效率下降。
最后，执法权的全面集中导致权力运行脱节，又未能建立有效的协调机制。实践反映出，主管部门与执法部门之间的沟通成本显著增加，比如执法线索的发现与移交、处理与反馈没有对应的机制，双方易因执法权归属与责任追究发生争执。根本原因在于，执法权从原部门脱离后，与管理、审批、执法、监督等权力运行环节脱钩，责任未事先被理清，导致沟通协调机制的建立未能引起足够的重视。
二、综合行政执法改革的理念推演
（一）学术争议的归纳
关于综合行政执法改革的内在逻辑，学术界的探讨形成了不少于四种的观点。
第一种观点认为综合行政执法改革遵循着问题导向的基本定理，即为解决现实的执法困境。以城市管理为例，行政执法的弊端体现在纵向层级多、资源分散、各自为政，而现实却需要跨界、跨部门、跨区域、跨层级的合作，为了解决部门分工不合理、权力划分过度以及信息不对称等管理问题才倡导综合执法改革的推行。[20]
第二种观点是从管理体制本身出发，认为“管理—执法”的分离是权力形成制衡的必然趋势。学者主张，“从管理执法一体转向管理与执法相分离”是“政治体制改革的结果”，综合行政执法改革包含其中，但是问题并未完全消解，因为法律支撑与行政资源的缺失。[21]也有着眼于行政权归属的观点，认为执法改革应“实现管理权、审批权与监督权、处罚权的适当分开”，[22]不同属性的权力类型交由不同的行政部门行使，强化外部监督作用。
第三种观点认为，基于成本效益的驱动，综合行政执法改革的提出与进展必须回应“何谓最优”执法模式。学者认为，“某个特定的时间和地点均存在最优执法体制”，部门独立执法与综合执法存在各自的优点，也同样取决于社会无序的程度与强制的成本，后者无非是重组执法权，增加政府强制支出以降低社会无序的程度。[23]
第四种观点则主张，社会转型迅速，政府治理的模式与能力应与之匹配，对应的行政执法理念与方式随之调整。计划经济时代的瓦解促使中国社会从总体性社会向分化性社会转变，[24]社会结构的碎片化催生了多元的社会管理主体，政府、市场和社会各层次需求强化了城市管理三维结构的作用，[25]原因在于人口结构复杂化、阶层利益多元化与社会异质性。当然，国家治理理论的推进实际上催化了这场改革，因为执法对象是特殊的弱势群体或底层群众，执法方式却是强制性的，[26]更加需要“治理”理念渗透入行政执法中，以寻求内部权力与外部权利的平衡与公允。
以上学术观点具有合理性，分别从管理学、经济学、政治学等视角出发论证了综合行政执法改革的必要性。无论是为了解决现实的执法问题，还是出于优化执法体制或政府治理结构的目的，综合行政执法改革作为提高政府治理能效的重要举措，获得实务界与学术界的肯定与支持。
（二）综合行政执法改革的理念
在改革推行之初与深化阶段，均不可避免地需要回答一个问题，即综合行政执法改革集中执法权的正当性是什么？立足于以宪法为核心的法律规范所确定的公权力架构，分析综合行政执法改革的内在法理，探索推行改革的逻辑基础。
整体政府是综合行政执法改革的出发点
我国《宪法》确定的行政权力主体是各级人民政府，根据第30条划分的五级行政区域，第条与第条规定地方各级人民政府享有行政管理权限。具体而言，行政权首先在中央与地方各级政府之间形成纵向划分的关系，这依托于宪法与地方政府组织法明确的行政组织框架；[27]然后，各级政府才依据管理需求将行政管理权限横向切割到各职能部门，分别在不同事权领域运行。[28]逻辑上，应该是先存在纵向上的政府概念，无论新设或撤销、增加或减少相关职能部门，只要宪法未对此进行修正，完整的一级政府是始终存在的。这样看来，行政执法改革对执法权的集中或分散，最终呈现的结果仍然是某一级政府对外的执法行为，因为“一国的行政权是一个有机的整体，是以一体化的形式表现出来的”。[29]
对此，学者也主张以“整体性治理”的理论窥探综合行政执法改革，从内外、上下四个维度对行政执法的目标进行审视，尤其强调公共组织内部的联动与外部的合作，可以表现为“分享领导权、共同预算、融合性结构、联合团队”等途径。[30]这种治理结构下的行政执法模式就不再是普通的联合性执法，它凸显以“一个整体政府”为执法主体，既有的职能部门出现不同形式、不同程度的融合，取决于执法事项的属性，可以融合执法权力、执法人员、执法部门等，执法部门与管理部门也不单纯是部际协作的关系。综合行政执法改革正在打破我国行政执法的固有格局，回归我国《宪法》设定的基础执法体制，即以纵向上地方基层政府为主要的执法主体，执法权调整据此展开。
2.综合执法改革从权力运行视角出发对行政权力类型化
因为“只有行使行政权的行为”[31]才被认为是行政行为，将行政行为作为权力划分标准是通常做法，表现为行政处罚权、行政许可权、行政强制权、行政裁决权以及行政规范制定权。但是，国家体制改革的深化引入新的划分方法，从权力运行视角出发，将行政权力划分为决策权、执行权、监督权等类型，[32]以突出运行环节中权力的实质功能。
对于新的权力划分类型，学术界秉持基本的认同。有学者梳理了国内对行政权的定义，[33]有的比较明确地指出行政权应包括执行国家法律的权力和管理国家内政、外交事务的权力；[34]甚至有学者直接提出“行政管理与行政执法之间并非不可分离”，前者是事前针对权利人的行使方式，而后者是针对侵权人的行使手段，措施也有明显的区别。[35]也有学者引入公共治理理论，主张行政执法权的分散、集中抑或综合，均离不开其他主体管理权的协同。[36]
无论是理论层面还是实践层面，综合行政执法改革均对该共识进行了有效的吸收。首先，改革承认行政权力可以从运行过程上进行实质性区分，针对当前行政执法呈现的弊端，将行政权力划分为决策权、执法权与监督权；其次，改革以集中的方式将不同类型的行政权力交由运行环节上的不同主体，最终在权力运行措施上体现差异。
3.行政执法权的集中是行政权力运行机制优化的可替代手段
学者已经对行政强制的成本效益进行了剖析，执法权的分散不当然处于劣势，分散格局的产生与持续与行政管理需求紧密相连，并有充分的合宪性支撑。《宪法》第条对工作需要进行阐述与说明，以事权性质界定各级人民政府行政管理工作的范围；与此同时，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（）第64条、第66条规定，“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门”，且各工作部门受同级人民政府统一领导、上级主管部门的业务指导或领导。这样看来，人民政府享有完整的行政执法权，有权决定是否设置工作部门，有权决定是否将对应事权的执法权限赋予所设工作部门；并且，行政执法权的配置也应遵循“精干原则”，即符合精简、效能与节约的要求，体现为行政权力运行的效率原则。
依照宪法预设的权力运行轨迹，假设当前分散的执法权格局能够化解政府治理困境，将执法冲突化整为零，那么政府有充分的实践支撑对执法权的责任制予以保障。然而，行政权力的运行并不总是依法而为。从多次机构改革的初衷可见，规制乱象丛生的执法权是直接目的，原因在于：金字塔式的政府机构虽然表面上维持了基本的稳定结构，在最底层却充斥着膨胀的机构与庞大的人员编制，以致于本就分散的执法权愈加碎片化。
为此，政府在行政权力运行的优化路径上有法定的选择权。行政效率是衡量行政管理体制改革的关键指标，而行政权力运行机制的现实需求往往与行政效率息息相关。我国的行政实践表明，政府在设置新的工作部门时，往往将某一事权领域的多数权力一并赋予后者，涉及行政决策权、执法权、监督权以及相关人事管理权，仅保留一级政府的财政权及少量的立法权等。当政府通过划分任务、建立机构等手段将行政权力“打包”至新设机构时，期待分散、专业的行政队伍能够保证执法效率。一旦分散的力量因行政边界模糊阻碍行政效率的提高时，政府又可以依据自身意志对既有的执法格局进行调整，这具有宪法提供的正当性保障。
笔者认为，分散执法权或集中执法权，都是人民政府立足于功能性结构进行行政权力分配时采取的方式，既涉及执法权的配置亦包括执法组织的调整，“这个框架是否严密、科学、合理同行政权力运行紧密相关”。[37]当强调事权管理专业化时，依托于横向上功能性组织框架的执法权体制发挥重要作用；当强调权力强制的必要性时，则将集中行政权力视作打破既有功能结构的重要手段。前者侧重事权的划分，后者突出权力的制衡以及行政行为的规范，取决于行政权力运行所产生的综合效益。
三、综合行政执法改革的法治功能塑造
结合改革实践，学者从不同视角出发对综合行政执法改革的功能进行整理、剖析与归纳。有些学者认为，在城管执法领域推行此项改革能够科学划定执法权限范围、加强执法队伍建设、建立职权协调机制以及转变执法观念等；[38]也有学者认为，综合执法改革能够根治传统执法扰民的恶疾、提高行政效率、改革现行行政体制与推进社会和经济发展；[39]亦有说法强调其在行政管理体制上的促进作用突出，并提高依法管理水平。[40]总体而言，以上学说基于问题导向的规律，从现状所呈现的困境与弊端入手，期待改革能够有效解决执法难题，并对当前行政执法体制优化有积极的推动作用。本文对学者观点、实践初衷与当前实效进行归纳后认为，综合行政执法改革应发挥三种法治功能，分别是预设功能、衍生功能与实质功能。
（一）预设功能：规范行政执法行为
所谓预设功能，是指设计并推行综合行政执法改革应最终实现的直接效益。中央文件在设置改革总体目标时，要求“改进执法方式，提高执法素养，把严格规范公正文明执法的要求落实到城市管理执法全过程”；[41]学者也同样提及，暴力执法、野蛮执法现象的发生反映了当前行政执法决策者与执行者为同一主体的弊端。[42]这样看来，实务界与学术界对改革初衷保有相对一致的态度，即应当通过改革的深化逐步规范行政执法行为。
首先，法治思维的渗透将从本质上约束执法行为，即对执法人员执法行为、执法过程与行政执法实际效果进行改造，规范行政执法方式。[43]其次，行政程序的完善能从形式上限制行政执法权的行使，通过行政法律规范“确定综合行政执法程序的具体内容”以彰显正当程序的制约作用。[44]为此，推行“双随机”、“行政公示”、“全过程记录”等执法程序相关的改革以促成与综合行政执法改革的配套。最后，在逐渐完善行政执法行为的规范背景下，对客观实效的评价采用科学的量化指标。各地建立的大数据分析平台，实现行政执法流程的数字化，并将其纳入考核指标以完善行政执法人员的量化考核机制，对行政执法人员产生直接的约束力。
（二）衍生功能：优化行政执法体制
衍生功能可以理解为，为规范行政执法行为而实施的改革措施将促使对我国行政执法体制的审视与优化。如果将“规范行政执法行为”作为改革的直接目的，那么“优化行政执法体制”则是由前者发展而演变产生的效益，即综合行政执法改革的衍生功能。其遵循的逻辑是，多头多层重复执法、暴力执法等乱象发生的主要原因是不规范的行政执法行为；行政执法体制不顺导致行政执法职责不清，当发生在上下级执法主体之间、同级但不同职能执法主体之间时，便引致前述的不规范的行政执法行为。
因此，“行政组织的科学建构以及管制权力的合理配置可避免管制政策效果被内部制度摩擦力所消化”，即行政执法体制决定了行政执法质量。[45]各地实践做法也对此予以印证。首先，改革梳理了基层各级政府的执法权能，将行政执法权主要保留在区、县一级，并适当下沉至乡镇、街道办事处。在纵向关系上重新审视与行政执法相关的“事”“权”关系，结论是，并不是所有执法层级均必须行使相同的执法权。其次，改革通过新设或确定行使执法权的机构，促使人民政府工作部门界定权责界限，横向上优化了政府内部组织架构与职能配置。改革最终仍需要解决的问题是，“究竟设置几级执法主体最为科学合理”。[46]
（三）实质功能：消解行政执法主体与行政相对人之间的执法冲突
暴力执法事件多因相对人权利未给予适当保障而饱受社会热议。学者提出“人性化执法”的概念，应以人为本，“倡导在执法活动中以人为主体和目的，尊重公民权利，依据所具有的正常感情和理性采取适当的具体工作方式来执行法律”。[47]政府职能转变后，行政管理理念从“行政管控”向“公共服务”转化，以突显“人”的主体地位，这对综合行政执法改革产生深刻影响。
综合执法部门的执法权包括行政处罚、强制措施、强制执行、行政检查等，直接关系行政相对人的权利。在具体的行政执法活动中，尊重和保障执法相对人的实体权利和程序权利，[48]对公民权利的
