本案例服务的主要教学内容是第十七章第一节财政管理体制的概念和内容。我国财政体制的主要内容是财力分配比例和财政收支内容等，这些内容的存在状态需要坚持财权和事权相结合的原则，但在很多情况下，财政体制变化对政府职能转变也要强大的反作用。目前在我国广大农村着力推进的税费改革和乡镇职能转变，是一种财政体制反作用于政府体制的鲜活案例。
带着问题
划信息
如何在分税制框架内构建乡镇财政体制？
如何构建针对乡镇财政的转移支付模型？
以全面取消农业税，大幅度减轻农民税费负担为主要内容的农村税费改革被视为新中国成立以来中国农村继土地改革、家庭联产承保责任制之后的第三次重大改革。作为农业大省的湖北省农业税全免后，基层财政少向农民收取18亿元，而全省财政供养系数高于全国平均水平，达1：32，供养人口超过万人，其中3/4集中在县乡两级。为从根本上保护税费改革的成果，必须对过去隐藏在农业税背后的不适应农村生产力发展现状的农村上层建筑进行综合配套改革。襄樊市以减人、减事（机构）、减支为核心，在乡镇综合改革上迈出了坚实的一步。在财政体制上，襄樊市确定了“自费改革为主，上级支持为辅”的改革思路，千方百计保证乡镇综合改革顺利推进。
（一）节流——提高财政资金使用效率。主要举措有：第一，实行“乡财市管乡用”的新的乡镇财政管理体制。从4年4月1日开始，老河口等县（市）的乡镇办编内人员的工资全部由市（县）财政局直达个人账户，基本建立了市对乡镇办支出的国库集中支付制度。在不改变原财政体制的前提下，对乡镇收入形成的留用资金实行全额上划，市财政每月根据各乡镇办收入形成的留用资金的多少，按照先工资，后经费，再其他的顺序调动资金。第二，一些县（市、区）将政府采购范围扩大到乡镇一级。从5年开始，老河口市乡镇办各行政事业单位使用财政资金和政府通过间接投入形成的采购项目，都已纳入政府采购范畴。第三，深化职务消费改革，对乡镇办领导干部公务交通、通讯、接待、差旅等重要职务消费项目全部实行货币化管理，量化到人，堵住各种职务消费漏洞。老河口市竹林桥镇确定的领导干部职务消费货币化标准为：党委副科级干事每月通讯费、交通费、公务接待费分别为元、元、元，镇党委书记兼镇长龚文斌的标准依次是元、元、元。该镇推行职务消费货币化改革的成果可从下表中体现出来：
（二）开源——调动乡镇积极培植财源。襄樊市绝大部分乡镇以农业为主，农村税费改革后财政更加困难，虽有少量转移支付，但难以满足债务化解、工资发放、公益事业等正常需求。他们采取的主要办法之一是大力发展当地经济，扩充财源。宜城市各乡镇领导班子进一步调整了分工，拿出三分之一甚至三分之二的干部抓招商、抓项目，在广泛招商的过程中，突出农业深度开发和精深加工类项目，获得了增加农民收入和财政收入，带动农业结构调整等多重效益。张湾镇5年1—5月新引进项目8个，引资总额万元，实际到位万元。
（三）转制——利用市场机制强化公共服务。减支并不是乡镇财政体制改革的全部内容，许多情况下也需要增支。湖北省要求，在综合配套改革中，要保证财政用于社会公共事业的经费额度不变、用途不变，并要逐年有所增长。在市场经济愈益发达的今天，农村公共事业的发展也需要利用市场机制。4年，老河口市10个乡镇办根据实际需要，同72个社会中介服务组织签订了定项委托协议，核定4年度购买公益事业、公共服务事业经费多万元，比上年增加50多万元。目前，襄樊市乡镇干部对“公共服务，政府埋单”的必要性形成高度共识。政府依据市场法则和需要的服务内容，确定出资数额，通过公开招标，与包括企业化改制后的乡镇事业单位在内的市场主体签订有法律效力的合同，既防止政府拿了钱却买不到足够的“事”，也防止企业做了“事”却拿不到足够的钱。
（四）联动——加大各级财政转移支付力度。尽管乡镇在开源节流上采取了许多实招，但依然存在很大的财力困难。首先，“减人”所需经费尚未完全到位，“七站八所”名义上已整体改制，但转制人员的经济补偿、社会保障等问题难以解决。襄阳区13个镇仅财政所、经管所需分流人员人，经济补偿金需要万元，补建养老保险需要万元，应发放的基本生活费尚未列出。其次，“养事”的钱也未充足保障。改革前“养事”所需费用主要靠搭农业税的“便车”收费来维持，改革后搭车收费的渠道被堵死，上级转移支付没有增加用于“养事”的开支，导致公共服务支出难有保障。最后，还债资金没有更多来源。2年襄阳区13个乡镇锁定债务12.6亿元，截止到4年底，共化解村级债务2.4亿元，尚有10.2万元债务存量。虽然采取了诸如降息化债、拍卖闲置资产化债、结对化债等措施，但效果尚不明显。因此，应加大上级财政对乡镇的转移支付力度，为乡镇政权履行职能提供相应的财力支持。
首先，我国目前通过农村税费改革倒逼乡镇政府转变职能的思路和举措是十分有效的。我们应该抓住这样一个难得的历史机遇，认真研究乡镇政权在新形势下的职能范围，并通过法律形式规定下来，不再重蹈“精简――膨胀――再精简――再膨胀”的老路，不使历史上的“黄宗曦定律”继续重演。
其次，农村税费改革及与之相适应的乡镇财政体制改革能否成功，不仅是乡镇一级体制综合配套问题，也涉及到上下纵向体制配套问题。我们应该认真研究中央――省（自治区、直辖市）――市（设区的市、自治州）――县（自治县、不设区的市、市辖区、旗）――乡镇体制的合理架构，科学确定各级政权应有职能范围，力求上下协调，左右对接，只有这样方能保证乡镇改革的长久性成功。
最后，必须切实加大上级对乡镇财政的转移支付。襄樊市的经验告诉我们，农村税费改革给乡镇财政运转造成的压力，不是乡镇自身增收节支所能完全解决的，收支差额只能靠加大转移支付力度来解决。要运用科学的因素法或零基预算法测算各乡镇收入能力和支出水平，确定乡镇赤字规模，以此作为转移支付的根据。要通过法律形式规定转移支付的确定程序。
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如何在分税制框架内
构建乡镇财政体制？
年实行分税制改革，确定了中央和地方财权和事权的划分。地方财政状况发生了很大改变，地方政府财政收入不到财政总收入的50%，财政支出中约70%发生在省、市、县、乡四级地方政府。关于地方政府的财权与事权，分税制改革未作进一步划分。因此，在实践中，各地比照中央对地方的分税制模式，陆续调整了省以下财政体制。省、市、县级地方政府逐级下放事权，而乡镇政府作为层级的低端，无法再下放事权，不得不以微薄的财力承担起基础设施、社会稳定、公共卫生、环境保护等诸多公共服务。
农村税费改革后，随着取消“三提五统”等各项减轻农民负担政策的落实，依靠农村税费的乡镇财政体制难以为继，虽有少量转移支付，但难以满足债务化解、工资发放、公益事业等正常需求。
这就需要在分税制框架内，构建起一种能够适应农村新情况、缓解基层财政困难的乡镇财政体制。对此，应从以下四个方面着手，来调整和优化乡镇财政体制。
①合理划分省以下各级政府财政收入。省以下地区间人均财力差距较小的地区，适当降低省、市、县级财政收入比重，保证乡财政有稳定的收入来源，调动基层政府组织收入的积极性。省以下地区间人均财力差距较大的地区，适当提高省、市、县级财政收入比重，并将因体制调整而增加的收入用于对乡的转移支付，调节地区间财政收入差距。
②合理界定省以下各级政府的事权范围和财政支出责任。省、市、县政府承担的财政支出，不得以任何形式转嫁给乡财政。省、市、县级政府委托乡政府承办的事务，要足额安排对乡财政的专项拨款，不留资金缺口，不得要求乡财政安排配套资金。同时，认真研究并界定乡镇政府的事权范围和财政支出责任，并通过法律形式规定下来，不再重蹈“精简――膨胀――再精简――再膨胀”的老路，不使历史上的“黄宗曦定律”继续重演。另外，乡镇财政常常还承担着村级政权建设的职能，每年有相当一部分财力用于弥补村级建设和事业发展正常开支不足。为此，在设计乡镇财政体制时，应建立一种长期、有效的扶村机制。
③实行“乡财县管乡用”的乡镇财政管理体制。一是预算管理权不变。乡镇政府在县级财政主管部门的指导下，编制本级预算、决算草案和本级预算的调整方案，组织本级预算的执行。二是资金所有权和使用权不变。乡镇财政资金的所有权和使用权归乡镇，资金结余归乡镇所有。乡镇原有的各项债权债务仍由乡镇享有和承担。三是财务审批权不变。属于乡镇财权和事权范围内的支出，仍由乡镇按规定程序审批。
可见，实行“乡财县管乡用”，县级财政部门能够监督和管理乡镇政府的支出行为，统一和规范乡镇财务核算，从而强化乡镇依法组织收入、合理安排支出。同时，现行的地方四级预算逐步改成省、市、县三级财政预算体制，可以推动财政层级扁平化，通过减少财政层级来解决县乡财政困境。因此，“乡财县管乡用”，既体现了省以下各级政府财政体制变革的新思路，也是对年以来事权下放、财权上移的不断完善。
在“乡财县管乡用”改革的过程中，还可以建立激励约束机制。中央财政安排部分资金作为奖励和补助，与地方工作实绩挂钩，引导各级地方政府努力缓解乡财政困难的问题。如对乡政府精简机构和人员给予奖励，对以前缓解乡财政困难工作做得好的地区给予补助。
“乡财县管乡用”与“奖补”的实施，将逐步形成中央和地方政府共同努力提高乡镇财政保障能力的机制，提升基层政府提供基本公共服务的能力，从而协调基层政府的财权和事权，优化乡镇财政体制。
④进一步规范省以下转移支付制度。对镇财政收入不能满足基本财政支出需求部分，省、市、县级财政要通过增加一般性转移支付的方式逐步加以解决。
此外，乡镇自身也要积极减支增收。一方面，压缩开支。清减机构和人员，同时，对乡镇办领导干部公务交通、通讯、接待、差旅等重要职务消费项目全部实行货币化管理，量化到人，堵住各种职务消费漏洞。另一方面，积极培植财源。大力发展当地经济，扩充财源，特别
